Políticas Públicas en América Latina (Caso-gasto público Chile)

Universidad Nacional de Asunción

Facultad de Ciencias Agrarias, Filial Caazapá

Maestría en Desarrollo Rural Territorial

                               

EXPERIENCIA EN POLÍTICAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA: REFORMAS DEL ESTADO Y DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO RURAL Y AGRÍCOLA

Nestor Espinola        Cinthia Scappini         Cristian Villalba              Javier Villalba

Caazapá 2010

REFORMAS DEL ESTADO Y DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO RURAL Y AGRÍCOLA

Los objetivos de este documento son:

1. Conceptual. Un objetivo inicial es aclarar los diferentes significados que los términos “descentralización” y “reforma del estado” pueden tener para los funcionarios gubernamentales, la comunidad de donantes multilaterales, y los escritores académicos.

2. Teórico. Explicar los procesos de reforma del estado, particularmente los que suponen la transferencia de responsabilidades desde el sector público agrícola y rural a nivel nacional hacia los gobiernos subnacionales (regionales y locales).

3. Empírico. Extraer lecciones de los diferentes procesos de descentralización que han ocurrido en el sector público agrícola y rural de América latina, mediante el análisis comparativo de los factores que pueden explicar tanto sus aspectos exitosos como los posibles fracasos. Este objetivo se centra en identificar no sólo cómo sino también cuáles son las funciones que debería ser descentralizadas y cuáles deberían permanecer centralizado, o incluso re centralizado.

4. Normativo. El objetivo último es identificar los criterios que deberían ser tomados en cuenta por los que toman decisiones de política en el diseño de programas que involucren la descentralización territorial de alguna responsabilidad asumida por los gobiernos nacionales. Este objetivo, sin embargo, supone plantear recomendaciones sumamente flexibles, con base en criterios no absolutos tomando en cuenta posibles contingencias.

Acciones y estrategias

Desde una perspectiva normativa el documento enfatiza tres puntos:

1. El fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos locales es

importante porque:

·         En la mayoría de los casos, como resultado de las reformas políticas, los alcaldes y otros funcionarios públicos su nacionales son ahora electos popularmente;

·         Estos líderes públicos deben ahora dar cuenta de su gestión: “hacia abajo”, a los ciudadanos que los eligieron, y “hacia arriba”, a las agencias del gobierno central, y en algunos casos a otras instancias territoriales de gobierno.

·         Los gobiernos locales cubren todo el territorio nacional.

·         Los gobiernos locales están asumiendo responsabilidades que abarcan diferentes sectores económicos.

·         Las municipalidades rurales han adquirido importantes roles en la agricultura y

           otras actividades agroalimentarias.

·         La mayoría de los gobiernos centrales están actualmente de acuerdo en fortalecer las capacidades de los gobiernos locales para que estos lleven a cabo las funciones que les han sido encomendadas.

2. Sin embargo, para que sea exitosa, la transferencia de las actividades desde los

Gobiernos centrales a los locales requiere algunas condiciones macro-política, macroeconómicas, y macro-institucionales. Ellas son:

2.1. Condiciones macro políticas

2.1.1. La necesidad de un compromiso político y de consenso social con las reformas.

2.1.2. La necesidad de formular un marco legislativo amplio para las reformas.

2.1.3. La necesidad de una reforma del servicio público. Una reforma de la función pública a todos los niveles del gobierno es esencial.

2.2. Condiciones macroeconómicas y financieras

2.2.1. Un marco macroeconómico relativamente estable. Las reformas del sector público, particularmente en el contexto de una estrategia de crecimiento orientada al mercado, necesita un ambiente macroeconómico “saludable” en particular, una baja tasa de inflación, y equilibrios presupuestarios y en la tasa de cambio.

2.2.2. La necesidad de coherencia entre las estrategias económicas nacionales, las políticas sectoriales, y los proyectos de inversiones locales. Todos los casos de estudios revisados identificaron la debilidad política, financiera y administrativa de los Ministerios de Agricultura de la región. El resultado combinado de estas debilidades no sólo es una falta de capacidad técnica y administrativa, sino también la ausencia de una estrategia de crecimiento general y sectorial coherente y de largo plazo.

2.2.3. Condiciones financieras. La mayoría de los gobiernos subnacionales encuentra extremadamente difícil generar fondos suficientes para cubrir el costo de sus recién adquiridas responsabilidades. El argumento, es que al menos al comienzo de las reformas existe la necesidad de crear un mecanismo de “transferencias financieras intergubernamentales” desde el Tesoro Nacional a los gobiernos locales. El diseño de estos mecanismos debería tomar en cuenta criterios de equidad territorial. Pero, paralelamente a esto, también existe la necesidad de fortalecer la capacidad de los gobiernos locales a fin de que generen sus propios recursos, evitando así el surgimiento de mecanismos de “dependencia financiera”.

2.3. Condiciones macro institucionales

2.3.1. La necesidad de fortalecer las agencias del gobierno central, y de establecer un balance apropiado entre las responsabilidades asumidas por el gobierno central y las entidades de gobierno subnacional.

2.3.2. Es necesario fortalecer o crear una del desarrollo rural territorializado. Esto parte de la identificación de los espacios micros regionales, con base en criterios agroecológicos, sociales, culturales y económicos, como los escenarios más apropiados para el desarrollo.

 ANALISIS HISTORICO DE  REFORMAS DEL ESTADO EN CHILE

Chile fue pionero en las reformas económicas e institucionales en América Latina. El golpe militar de 1973 dio fin a cuatro décadas del experimento de crecimiento económico orientado “hacia adentro”, en el que se privilegió la estrategia de diversificación o industrialización por substitución de importaciones, a inicios de los años 1940. En 1980 los principios que guiarían las relaciones entre “lo público” y “lo privado” fueron formalizados en una nueva Ley Constitucional: el gobierno nacional desempeñaría un papel “subsidiario” o “complementario” en la estrategia de crecimiento económico, liberando las fuerzas de mercado, y extendiendo los derechos de propiedad a fin de promover las iniciativas e inversiones privadas.

Los objetivos explícitos de la reforma eran lograr el equilibrio en la balanza de pagos, la estabilidad de los precios internos, y promover la eficiencia microeconómica.

Las medidas de política empleadas eran: la austeridad financiera, la apertura de la economía a los mercados globales, la privatización de la mayoría de las empresas públicas, la liberación de los mercados domésticos, la desregulación del mercado financiero, y el fortalecimiento del mercado de la tierra mediante la extensión de los derechos de propiedad privada en el sector agrícola.

En 1982 los impactos sociales y económicos generados por la crisis de la deuda en una economía en gran medida abierta a las fuerzas del mercado internacional, forzó al gobierno la introducción de algunas medidas proteccionistas en el modelo: se ajustaron al alza algunas tarifas aduaneras, se restablecieron controles en el mercado de crédito, se manipuló la tasa de cambio, se otorgaron subsidios a los productos agrícolas considerados “vulnerables”, y se diseñaron innovaciones institucionales como la creación de bandas de precio para una canasta de productos agrícolas a fin de compensar la volatilidad de precios en los mercados internacionales.

El período 1990 a 1994 supuso una nueva generación de reformas. A comienzos de la década la capacidad funcional del sector público agrícola mostraba señales de gran debilidad. Por lo tanto, el principal objetivo del gobierno electo democráticamente en 1990, era fortalecer y modernizar a las agencias del gobierno central y promover criterios de equidad en el diseño de las políticas públicas. Esto dio origen a un cambio de prioridades en la asignación de los recursos públicos: entre 1992 y 1996 el gasto social ascendió a aproximadamente el 65% de un 55% durante el período 1985-1989.

Durante el período 1995-1999 tuvo lugar una tercera etapa de reformas. Los gobiernos democráticos otorgaban cada vez mayor prioridad a las políticas sociales: el gasto de educación, salud, habitación, y los subsidios focalizados hacia los sectores más vulnerables, estaban todos basados en consideraciones de equidad.  Se mantenía, sin embargo, una visión “dualista” tanto del sector rural como de las políticas sectoriales. La política agrícola, dirigida a los productores juzgados eficientes, buscaba promover la competitividad de determinados productos en los mercados internacionales. La política de desarrollo rural tenía como objetivo el combate de la pobreza entre los agricultores juzgados “no viables económicamente”, y disponía fundamentalmente de instrumentos de corte asistencialista. Más aún, mientras las políticas agrícolas eran implementadas por el Ministerio de Agricultura, las políticas de desarrollo rural y combate a la pobreza serían ejecutadas por los Ministerios “sociales” (Educación, Salud, Solidaridad Social y Planificación).

La reforma del estado en Chile, en todas las etapas anteriormente descritas, ha otorgado la primera prioridad a “la privatización” de las funciones anteriormente desempeñadas por el estado. La privatización ha asumido diferentes formas: a) la venta de las empresas del estado y la transferencia de sus activos a las firmas privadas; b) la contratación a terceros (tercerización) de los servicios anteriormente provistos por el estado; y c) la administración de las agencias públicas conforme a criterios similares a los mecanismos del mercado.

El ejemplo más claro de tercerización es el de los servicios de extensión agrícola dirigida hacia los medianos y pequeños agricultores. En la provisión de este servicio, el gobierno central ha retenido algunas funciones: a) la movilización de grupos de agricultores a fin de que las agencias de extensión actúen en función de la demanda; b) el financiamiento a los proveedores privados del servicio; y c) la promoción de convenios de co-participación entre las empresas privadas de extensión y sus clientes.

El resultado de estos programas no ha sido, sin embargo, sumamente alentador. La mayoría de los servicios provistos a los pequeños y medianos agricultores ha sido considerada como de baja calidad, y por lo tanto no se han logrado los incrementos de productividad esperados. Una de las causas de este pobre desempeño es la escasa capacidad de las agencias del gobierno central para supervisar las funciones transferidas.

La descentralización territorial nunca ha tenido prioridad en la agenda de reformas. El país fue dividido en trece regiones, cada una de ellas dirigida por un “Intendente”, quién es nombrado por el Ministro del Interior, es decir por el gobierno central. Por el contrario, las autoridades municipales son electas.

La especificidad del caso chileno durante todo el proceso de reformas impide que pueda ser considerado como un paradigma para evaluar otros procesos históricos de reforma en América Latina. Es posible extraer, sin embargo, algunas importantes lecciones de este caso.

En primer lugar, el gran nivel de consenso social, generado en la década de los 80, entre todos los sectores de la población, y de compromiso entre todas las fuerzas políticas del país, sobre los rasgos principales de la reforma, más concretamente con la liberalización de mercados y la apertura económica. En segundo lugar, la tensión existente desde el inicio de las reformas entre las políticas macroeconómicas y las sectoriales no ha podido aún ser resuelto completamente. En tercer lugar, esta ausencia de visión estratégica de largo plazo, es agravada por el cortoplacismo que caracteriza a la mayoría de los instrumentos disponibles por el sector. Una buena ilustración la ofrece el mecanismo de cofinanciamiento de que disponen los pequeños agricultores, el cual no les permite sino formular proyectos de muy pequeño impacto económico, no enmarcados en un plan estratégico local, regional, o nacional. Por último, quizás la lección más preocupante desde el punto de vista de los objetivos de este documento, es el divorcio aún existente entre la política agrícola, de carácter productivo y dirigida a la competitividad de los rubros con mayor demanda efectiva, y la política rural, de carácter asistencialista y dirigida al combate a la pobreza rural.